Was mir durch den Kopf gegangen ist…

Mein Editorial zum Geschäftsbericht des Städtetags Baden-Württemberg 2020-2022

Geschäftsbericht Städtetag Baden-Württemberg 2022

Zu keiner Zeit war das Leben in den Städten, vor allem aber die Politik in Kommunen und mit Kommunen so sehr geprägt durch die Gleichzeitigkeit mehrerer Transformationsprozesse wie in den zurückliegenden beiden Jahren.

Hatten wir zu Beginn der Pandemie noch den Eindruck, diese werde die Bemühungen um mehr Klimaschutz verdrängen, verstärkt sich durch den Krieg in der Ukraine der Eindruck einer kaum zu bewältigenden Parallelität krisenhafter Veränderungen, die gleichzeitig die urbane Transformation beschleunigen:

• Die Corona-Pandemie scheint nur verdrängt durch die Organisation des Fluchtgeschehens aus der Ukraine. Sie wandelt sich im administrativen Alltag in eine neue Routine und fordert ein neues Verständnis von Vorsorge.
• Nach mehr als zwei Jahren entpuppt sich die Pandemie als Treiberin der gesellschaftlichen Veränderungsprozesse. Die Digitalisierung der Schule hat endlich den Stellenwert und auch die Konsequenz erhalten, die der Städtetag bereits seit Jahren vergeblich eingefordert hatte.
• Neue Formen mobiler Arbeit erzeugen eine neue Vertrauenskultur in vielen Unternehmen und fördern eine hybride Konferenztechnik und flexiblere Kommunikationskultur.
• Sie fordern den rasanten Ausbau digitaler Infrastruktur.
• Vor allem aber offenbart der Krieg in der Mitte Europa eine ganz neue Dringlichkeit der kommunalen Energiepolitik. Erneuerbare Energien stellen sich auch für bisherige Skeptiker als Mittel der Standortvorsorge gegen die Importabhängigkeit, die verpflichtende Wärmeplanung als wichtiger Bestandteil zukunfts- orientierter Stadtentwicklung. Nachdem schon die Pandemie die Globalisierung in Frage gestellt hatte im Hinblick auf die Verletzlichkeit von Lieferketten, besinnen sich Unternehmen und Lokalpolitik auf die Kraft der Eigenerzeugung: Klimaschutz wird erstmals zaghaft als Chance wahrgenommen.

Alle drei Dimensionen – Corona, Klimakatastrophe und Krieg in der Ukraine – führen zu einer wachsenden Verunsicherung der Gesellschaft. Sie verunsichern die Menschen in ihrem privaten Sicherheitsgefühl. Sie stellen die Steuerungsfähigkeit der „großen Politik“ in Frage. Und gleichzeitig erfordern sie selbstbestimmtes Handeln vor Ort in seiner Alltagsnähe, in der Fähigkeit zu Organisation und pragmatischer Lösungssuche.

Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) beschreibt auf seiner Website schon im Jahre 2017 die urbane Transformation als die vielfältigen Veränderungen, die das Gesicht der Städte und das Leben in den Städten künftig prägen werden. „Für Deutschland sind dies vor allem die Digitalisierung nahezu sämtlicher Lebensbereiche inklusive neuer Produktionsformen einer Industrie 4.0, die Energiewende in Verbindung mit der klimapolitischen Zielsetzung einer weitgehenden Klimaneutralität sowie die anhaltenden Migrationsbewegungen und demografischen Veränderungen, die die Zusammensetzung der Bevölkerung maßgeblich beeinflussen. Transformationen lassen sich nicht einfach steuern, sondern nur über Aushandlungsprozesse in eine gesellschaftlich akzeptierte Richtung lenken. Politik und Verwaltung in den Kommunen sollten dabei eine koordinierende Rolle einnehmen.“

Illustriert wird dies deutlich durch ein Bild eines kombinierten Wind- und Solarparks vor strahlend blauem Himmel, fotografierte Zuversicht in eine weitgehend autarke Stromversorgung. Wer denkt da nicht an das chinesische Sprichwort über den Wind der Veränderung, gegen den die einen Mauern, die anderen Windmühlen bauen?

Windmühlen als Symbol für Klimaschutz und Investitionsstau
In Baden-Württemberg wurden in den vergangenen beiden Jahren bekanntlich viel zu wenig Windmühlen gebaut, weil die Mauern in den Köpfen und die Regelmechanismen in den Genehmigungsverfahren zu stark waren. Bezogen auf ganz Deutschland müsste der jährliche Ausbau an Windrädern dreimal so hoch sein wie jetzt, um Deutschland bis 2045 klimaneutral zu machen. In den letzten Jahren ist auch bei der baden-württembergischen Landesregierung die Erkenntnis gewachsen, dass Klimaschutz, Artenschutz und Bürgerbeteiligung in ein konstruktives Gleichgewicht gebracht werden müssen, wenn die gesteckten Ziele der Klimaneutralität erreicht werden sollen. Hier bedarf es eines neu gestalteten Aushandlungsprozesses.

Die Task Force Erneuerbare Energien unter der Leitung des Chefs der Staatskanzlei, Staatsminister Dr. Florian Stegmann, bietet diese Chance. Denn auf allen Ebenen, auch in den thematischen Unterarbeitsgruppen, arbeiten die Kommunalen Landesverbände ebenso mit wie potentielle Projektträger. Über alle Ministerien hinweg geht es letztlich darum auszuloten, wo mehr Mut zur Entscheidung, die Digitalisierung der Prozesse, Änderungen der rechtlichen Rahmenvorgaben oder mehr fachliche Unterstützung gefordert sind, um die bisherigen Genehmigungszeiträume mindestens zu halbieren. Das lässt sich dann nicht nur übertragen auf die Genehmigung von Solarparks, sondern perspektivisch auch auf Industrie- und Wohngebiete sowie andere Planungsprozesse.

Die Kommunalen Landesverbände hatten diese Neuorientierung nämlich bereits im Rahmen der Wohnraumallianz eingefordert als wichtige Voraussetzung für die Ausweisung von mehr Wohnbauflächen. Zeitliche Verzögerungen oder sogar Blockade von Bebauungsplänen durch eine buchstabengetreue Auslegung der Artenschutzregeln und durch Ausweitung der Bürgerbeteiligung sind aber nicht nur ein Hindernis bei der Entwicklung von mehr Wohnraum, sondern auch bei der Genehmigung von Windkraftanlagen.

Hier entsteht zugleich eine neue Dimension von Konfliktlagen. Die starke Motivation der Landespolitik in Richtung Klimaneutralität und des Ministerpräsidenten ganz persönlich beendet das bisherige Schwarze-Peter-Spiel. Während bisher vermeintlich „nur“ der wohnungssuchende Mensch mit dem Lebensraum für streng geschützte Arten konkurriert, spielt sich der Konflikt um die Windräder innerhalb der ökologischen Community ab. Und zugleich entwickelt sich nun – vor allem seit dem Beginn des Ukraine-Kriegs – eine neue Sensibilität für energetische Abhängigkeiten. Wirtschaft und Kommunalpolitik erkennen, dass dasselbe Windrad ein Stück mehr Standortsicherheit für unsere Unternehmen bedeutet und dieses sich bei seinen Genehmigungsanträgen denselben Hindernissen gegenüber sieht, wie eine Kommune bei der Ausweisung von neuen Wohn- und Industriegebieten. Der Bürgerentscheid um die Batteriefabrik CellCentric in Weilheim hat die bisher vor allem lokal geführten Streitdialoge auf eine landespolitische Ebene gehoben und damit zur zentralen Thematik für die Zukunftsfähigkeit unseres Landes erklärt. Ökologische und wirtschaftliche Transformation wer- den zusammengedacht. Erstmals in dieser Breite, Tiefe und Prominenz. Das ist eine große Chance für unser Land.

Wie solche Aushandlungsprozesse funktionieren können, hat uns die Dynamik der Anhörungsprozesse im Rahmen der Pandemiebewältigung gelehrt.

New Governance als Aushandlungsprozess zwischen Land und Kommunen
Im zweiten Corona-Jahr wurde der Konsultationsmechanismus hin zur Notverkündung der Corona-Verordnungen geändert. Die vom Chef der Staatskanzlei geleitete Lenkungsgruppe tagte zunächst selten, dann gar nicht mehr unter Mitwirkung der Kommunalvertretungen, weil die strategischen Entscheidungen zunehmend auf Bundesebene fielen und zu verantworten waren, gleichzeitig aber die Geschwindigkeit der Anpassung der Rechtsregelungen maßgeblich zunahm. Stattdessen wurde ein wöchentlicher digitaler Jour Fixe mit dem Amtschef des federführenden Sozialministeriums eingerichtet, zu dem die jeweils betroffenen Häuser oder Experten hinzugezogen wurden, regelmäßig insbesondere auch der Amtschef des Kultusministeriums.

War schon die Einbeziehung in die Willensbildung der Lenkungsgruppe ein politisches Novum gewesen, entwickelte sich dieser Jour Fixe zu einem für alle Seiten fruchtbaren Gedankenaustausch. Es gelang damit, genau die beschriebenen Konsultationslücken der ersten Zeit zu schließen und eine Vertrauenskultur aufzubauen. Verordnungsentwürfe wurden frühzeitig zur Stellungnahme freigegeben, zuweilen gleichzeitig mit der abschließenden Anhörung der betroffenen anderen Ministerien. Strategische Weichenstellungen wurden sogar vorab zur Diskussion gestellt. Das Ergebnis dieser Beratungen fand in der Regel Eingang in die Verordnungstexte oder begleitende Hinweise. Umgekehrt konnte die kommunale Seite sich etwas früher auf die Änderung einstellen und die Rundschreiben an die Mitglieder vor- bereiten. Auch wenn die Hektik der ja teilweise durch die Beratungen auf Bundesebene geforderten Änderungen der CoronaVO und ihrer Subverordnungen es nicht immer zuließ, die Unwägbarkeiten und unterschiedlichen Ansätze auszudiskutieren, entwickelte sich durch diese Art des Konsultations- und Kommunikationsprozesses ein ganz neuer Stil, eine besondere Governance. Sie dient nicht nur der Krisenbewältigung, sondern gleichermaßen der Qualität der Rechtstexte. Anders als sonst sogar bei größeren Gesetzesvorhaben läuft der Konsultationsprozess oberhalb der sogenannten Arbeitsebene direkt zwischen der Leitung des Ministeriums und des kommunalen Landesverbands. Aus dem wichtigen und wegweisenden Konsultationsmechanismus, wie er in der Landesverfassung vorgesehen ist, wird eine unmittelbare Kommunikation. In schwieriger und risikoreicher Zeit bezieht das Ringen nach der bestmöglichen Lösung auf diese Weise erstmals zeitgleich die kommunale Wirklichkeit ein. Interessant zu beobachten ist, dass diese neuen Formen der Zusammenarbeit sich auf die unmittelbar vom Krisengeschehen betroffenen Bereiche beschränkt.

Digitalisierung der Verwaltung

Während die Digitalisierung der Kommunikation pandemiebedingt rasant und effektiv voranschritt, konnte die Digitalisierung der Arbeitsprozesse in den Rathäusern damit nicht Schritt halten. Dies hat unterschiedliche Gründe: Zum einen muss man sich immer wieder bewusst sein, dass die Volldigi- talisierung zum Beispiel eines Baugenehmigungsprozesses voraussetzt, dass alle beteiligten Behörden und Organisationen ihre Akten vollständig digitalisieren müssen. Bauakten von unzähligen, zum Teil mehr als 100 Jahre alten Gebäuden liegen ebenso im Archiv wie manch alter Bebauungsplan, und das bei unterschiedlichen Behörden. Auch die Gewerbeaufsicht muss in den Keller gehen, um Bestandsschutzfragen zu prüfen. Flächendeckende Artenschutzpläne gibt es trotz entsprechender Forderungen seitens der Kommunen auf Landesebene bisher nicht, immerhin seit einigen Jahren digitale Planunterlagen für die FFH-Flächen, Wasserschutzgebiete und Landschaftsschutzgebiete, um nur einige Themenbereiche anzusprechen.

Die Sisyphusarbeit dieser Digitalisierung wird erst nach vielen Jahren Früchte tragen. Sie bleibt nach Auffassung der Kommunalen Landesverbände die klare Zielsetzung für die digitale Verwaltung.

Und auch das Online-Zugangs-Gesetz zwingt die Behörden nicht zur Digitalisierung des Gesamtprozesses, sondern will zunächst den digitalen Zugang in die Verwaltung von daheim und zu jeder Zeit gewährleisten. Diese kleine digitale Transformation der Verwaltung hat während der Zeit der Pandemie einen großen Schub erfahren. Der sogenannte Universalprozess ermöglicht die digitale Antragstellung über das Landesportal service-bw.de. Es liegt in der Kompetenz der Kommunen, diese Prozesse in ihr eigenes Stadtportal zu übernehmen und somit, kombiniert mit einem von Komm. ONE bereitgestellten digitalen Bezahlsystem, zahlreiche Anträge digital entgegenzunehmen – und anschließend bis auf weiteres konventionell zu bearbeiten.

In einigen wenigen Mitgliedstädten, zumeist Großen Kreisstädten, wurden mehr als 300 Prozesse bereitgestellt. Andere begnügen sich mit gut 50 Prozessen. Der Städtetag bemüht sich im steten Austausch mit dem Digitalministerium und Komm.ONE einerseits und mit seinen Mitglieder ande- rerseits, diesen Prozesse zu beschleunigen. Auch im Rahmen der Digitalakademie ermöglicht vor allem das Schulungspro- jekt Kommunale Digitallotsen kleinen und großen Kommunen, ihre Verwaltung an vielen Stellen gleichzeitig in die neue Welt einzuführen. In Bezug auf die Digitalisierung wird oft der Ruf nach Disruption laut, wird der Prozess als Umbruch beschrieben. Die Erfahrung der letzten Zeit lehrt eher, dass viele auf den klaren Startschuss warten.

Digitalisierung der Schule – Schulträgerschaft im 21. Jahrhundert
Im Schulbereich war dieser Startschuss nicht zu überhören. Es waren die berechtigen Klagen der gesamten Schulgemeinde über die mangelnde Digitalausstattung in Hardware, Software und die fehlenden Didaktikkonzepte, die jetzt nicht mehr ignoriert werden konnten. Der Städtetag hatte seit Jahren gefordert, die bestehenden Multimedia-Richtlinien anzupassen und in Kraft zu setzen. Das Land wollte dafür die finanzielle Verantwortung nicht übernehmen. Erst mit den pandemiebedingt zugesagten Geldern des Digitalpakts Schule ging es nun mit Riesenschritten voran.

Während Corona unbestritten große Löcher in das Zusammenleben der jungen Menschen gerissen hat, haben sie offenbar die vielfach befürchteten Lernlücken viel besser bewältigt als befürchtet. Dies zeigt die Resonanz auf die Abiturergebnisse ebenso wie die ersten Vergleichstests des Instituts für Bildungsanalysen in BadenWürttemberg (IBBW).

Brüche setzen manchmal Energien frei, und die Entwicklung war ein Schub auch für die Schulträger, die sich in dieser Zeit einer völlig neuen Rolle gegenüber sahen: Beschaffung der Endgeräte am Markt, der dafür nicht gerüstet war, auch für die Lehrerschaft, was eigentlich Sache des Dienstherrn wäre, IT-Management über Nacht aus dem Boden gestampft, ohne dass Standards klar waren oder diskutiert werden konnten.

Unbestritten sind Lehrerinnen und Lehrer auf der einen Seite und die Schülerinnen und Schüler auf der anderen Seite die entscheidenden Akteure der Schule auch im Zeitalter der Digitalisierung. Sie waren es, die den Distanzunterricht erfolgreich gestaltet haben. In jedem Fall erwartet die Schulgemeinde zu Recht eine andere Unterstützung seitens der Schulträger, die wiederum in der langfristigen Finanzierung dieser anspruchsvollen Aufgabe die an anderer Stelle gelobte Zusammenarbeit mit dem Land vermissen.

Und Schulträgerschaft im 21. Jahrhundert beschränkt sich auch nicht auf die Bereitstellung von Tablets für neue Unterrichtsformen. Insbesondere der vom Bundesgesetzgeber beschlossene Anspruch auf Ganztagesbetreuung wird sich nur realisieren lassen, wenn das in Baden-Württemberg erfolgreiche Betreuungsmodell zu einer kommunalen Ganztagesschule weiterentwickelt wird. Die Verwaltungsorganisation kann dabei sinnvollerweise nur in der Hand der Schulträger liegen, die diese zusätzliche Aufgabe indessen finanziell nicht schultern können. Qualitätvoller Unterricht und die vernetzte Organisation eines pädagogisch ausgerichteten Betreuungsmodells lassen sich nur verlässlich und langfristig organisieren, wenn der Bund und das Land dafür die erforderlichen Finanzmittel bereitstellen. Die Karten und Berechnungsmodelle haben wir auf den Tisch gelegt.

Neuer Schub für kommunale Klimaschutzpolitik in Krisenzeiten
Krise ist Erschütterung. Krisen erzeugen Umbrüche.

Der Ausbruch des Krieges inmitten von Europa hat Schockwellen erzeugt und damit eine ganz besondere Dynamik. Die erste Flüchtlingskrise in den Jahren 2015/16 hatte zu einem signifikanten Erlahmen der Anstrengungen im kommunalen Klimaschutz geführt. Erst Fridays for Future erzeugte wieder Bewegung und Tatendrang, konzentrierte sich jedoch zunächst auf die nationale Bühne und die internationale Aufmerksamkeit. Kommunale Arbeit ist oft weniger spektakulär, aber noch häufiger effektiver. Hier wird gehandelt.

Der Städtetag hat seine Aktivitäten von Anfang an fokussiert auf die besonders kommunalaffinen Arbeitsfelder – Wärmewende und Verkehrswende. Gemeinsam mit dem Umweltministerium und der Klimaschutz- und Energieagentur Baden-Württemberg haben wir uns mit Nachdruck für die verpflichtende Wärmeplanung eingesetzt, zugleich aber vom Land angemessene Unterstützung für die Errichtung neuer Wärmenetze gefordert. Denn nur wenn die Vorfinanzierung geleistet werden kann, ist dieser große Baustein konkurrenzfähig und im Interesse einer Energiesicherheit auch umfassend und schnell verfügbar. Ein weiterer, wichtiger Baustein der Wärmewende ist die energieeffiziente Sanierung des kommunalen Gebäudebestands. Daher war ein zentrales finanz- und klimapolitisches Anliegen des Städtetags, die Schulbausanierung voranzutreiben. Im Staatshaushalt 2020/2021 konnten hier erstmals Pflöcke eingeschlagen und im Kommunalen Investitionsfonds (KIF) Fördermittel für die Schulbausanierung eingestellt werden. Jetzt gilt es, zusätzliche Mittel zu mobilisieren, um den Sanierungsstau klimagerecht aufzulösen.

Für die Umsetzung der Verkehrswende stellte die Corona- Pandemie zunächst einen herben Rückschlag dar – die Nutzerzahlen im ÖPNV haben sich in kürzester Zeit halbiert und sind bis heute nicht wieder auf dem Vor-Corona-Niveau. Mit ehrgeizigen Vorhaben wie Jugendticket, Mobilitätsgarantie und Mobilitätspass arbeitet das Land Baden-Württemberg gegen diese Entwicklung an – mit aktiver Unterstützung des Städtetags. Allerdings besteht auch beim Ausbau des ÖPNV eine enorme Finanzierungslücke, bei den Investitionen, aber weit mehr noch bei den Betriebskosten.

Der Städtetag Baden-Württemberg will mit der Forderung nach einem Klimaschutz- und Investitionsfonds das Geld in die richtigen Projekte lenken und hat angeregt, hierfür auch digitale Bewertungsmethoden einzusetzen. Dieser Fonds soll dabei auch für Verkehrsprojekte nutzbar sein, sofern diese einen maximalen Nutzen versprechen. Wir sind in ersten Gesprächen und wünschen uns, dass für die Wahrnehmung der Verantwortung auch im Klimaschutz ähnlich konstruktive Formate entwickelt werden wie bei der Bewältigung der Pandemie eingeübt. Denn es geht nicht darum, für die Kommunen Unterstützung einzufordern. Es geht darum, eine nur gemeinsam zu bewältigende Aufgabe so anzugehen, dass die jeweilige Leistungsfähigkeit optimal genutzt wird.

Exemplarisch wird sich dies im Rahmen der Klimaneutralitätsstrategie des European Green Deal demonstrieren lassen. Vorbild können dabei Mannheim und Heidelberg sein, denen die EU zutraut, als „Climate Neutral and Smart Cities” bis 2030 klimaneutral zu werden. Die Städte haben das Potenzial, haben die Instrumente, aber nicht in jedem Fall die rechtlichen und finanziellen Mittel, um die Chancen zu nutzen.